보   고   서

조별 발제에 관한 의견

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사회복지정책에 관한 이론

과 목 명 : 사회복지정책론

담당교수 : 김영화 교수님

제출자 : 사회복지학과 9478011

박  시  현

제출일 : 2000년 11월 23일

<  차      례  >

□ 조별 발제에 관한 의견

- 의 약 분 업/ 성 폭 력/ 아 동 학 대

□ 사회복지정책에 관한 이론

- 복지국가의 발달

- 사회복지정책문제의 형성

- 사회복지정책의 결정과 집행

□ 맺 음 말

◎ 의 약 분 업 ◎

병실 침대 위의 중환자도 진료를 예약해놓은 환자도 곧 출산을 앞 둔 임산부조차도 의사 손길로부터 거부를 당하게 되는 생각지도 못했던 의료대란을 우리는 어느 날 갑자기 맞이하게 되었다. 다름 아닌, 정부의 의약분업 실시에 반대하는 의사들의 파업이다. 환자의 생명을 담보로 한 파행으로 치부된 의사집단의 파업은 국민들로부터 □밥그릇 싸움□이나 □집단 이기주의□로 비난받았다. 그러나, 단순히 그렇게 비난으로 일삼기에는 그 이면에 오랫동안 구조적 문제를 가진 체 진행되어 왔던 의료보험의 허와 실이 있었으며, 단기간에 진행된 준비되지 않은 의약분업 자체가 가진 문제점들도 있었다. 또하나, 이러한 의사집단의 집단 행동은 그 동안 침묵으로 지속되던 의료계가 현안을 정치적으로 이슈화시키는 중요한 계기가 되었다.

의약분업의 실시와 의료계의 파업을 어떤 식으로 해석하기에 앞서 의약분업의 실체와 의료보험에 대해 알아봐야 할 것이다.

의약분업은 환자의 치료에 있어 전문적인 진료는 의사가 하고 그 처방전에 따라 약사가 약을 조제·판매한다는 제도이다. 이러한 의약분업은 처방에 있어 의사와 약사가 환자치료를 위한 역할 분담을 하여 불필요하거나 잘못된 투약을 방지하고 무분별한 약의 오남용을 예방하자는 것이 주목적이다.

우리 나라가 처방오류와 의약품의 남용(특히, 항생제)의 정도가 의약분업 실시국가에 비해 높은 수준으로 드러나는 것에 비추어 볼 때 긍정적 효과를 가져올 수 있다고 본다. 뿐만 아니라, 전체 의료비 중에서 약제비가 차지하는 비중이 높았던 것을 감안할 때 의약품의 과잉투약 방지를 통해 의료비의 절감효과도 꾀할 수 있다.

국민의 건강을 지키기 위해서 실시되는 좋은 취지의 의약분업이 왜 의사의 의료시술 전면중단이라는 국면으로까지 몰고 갔는가?

그 동안 정부와 의료계는 현재 의약분업이 약물 오남용을 막을 수 있는가? 국민의 불편을 해소시킬 수 있는가? 의료비의 절감효과를 가져올 수 있는가? 를 놓고 갈등관계를 지속했다.

전문의들은 현행 약사법이 지속되는 경우 의약분업이 실시되어도 일반약 혼합판매 및 독점, 의사의 동의없는 대체조제 등을 보장해주기 때문에 약물의 오남용을 줄일 수 없으며, 환자가 치료를 위해서는 병·의원과 약국을 모두 거쳐야 하므로 의료비 절감의 효과도 기대할 수 없다고 주장한다. 물론 이에대한 정부측의 답변도 있다.

의료계와 정부간의 갈등은 이러한 의약분업 자체에서 가지는 이견 뿐만 아니라 그 동안 저수가로 경영되어 파산위기에 처할 병원경영을 위해 편법으로 약값마진, 진료외 수입, 비보험 진료의 확대 등으로 재정충당을 해 온 의료보험제도가 가지는 구조적 문제도 있다. 제대로 된 병원경영을 위한 국고재정 지원의 확보가 또하나의 큰 문제이다.

이제 안정적인 의약분업의 실시와 그 동안 묵인되었던 병원재정의 확보를 위해서는 의약분업과 함께 처방료·조제료 등의 수가 인상과 의료보험재정의 적자분을 해결해야 하는데, 결국 국민의 부담으로 돌아오게 되었다. 이는 당장 지역가입자들은 2000년 연말부터 직장의료보험 가입자들에게는 2001년 1월부터 적용된다.

의약분업과 의료대란에 대한 의견은 차후에 논하기로 하고, 우선 의료보험의 허와 실을 알아보고자 했다. 1963년 처음 법제화 된 우리 나라의 의료보험은 정권의 정당성 확보를 위한 명목상으로 존재하다가, 1977년 500인 이상 사업장 근로자에게 강제 적용되면서 구체화되고 실질적으로 실시되었다. 지속적인 확대 이후 1989년에는 전국민 의료보험이 실시되었고, 2000년 7월 1일부터 통합의료보험 형태의 국민건강보험이라는 이름으로 시행되고 있다.

우리 나라의 의료보험은 국민의 건강을 보장하기 위해서 국가가 사회연대의 원리에 입각해서 해결하는 사회보장제도의 하나이다. 그러나, 그 동안 사회보험의 방식으로 다원화되어 운영됨에 따라 보험료 부담과 급여의 비형평성, 관리운영의 비효율성을 비롯해 불협화음이 계속 있어왔다.

의료보험 통합은 조합별 운영의 구조적 장벽을 없애고 전국민적 차원의 보험재정 확보와 이를 통한 적정수준의 보험료 부담과 효율적 재정, 적정수준의 보험급여 제공의 효과를 위해 도입되었다. 의료보험 통합의 기대효과는 □저보험료-저수가-본임부담□의 악순환을 차단하고, □적정보험료-적정수가-적정급여□라는 수준높은 의료보장제도의 확립과 치료중심에서 예방 및 재활까지를 포함한 포괄적 급여제공을 바라고 있다. 하지만, 저수가 저부담 저급여의 재정적 문제와 경영상의 고질적 문제는 아직 남아있다.

국민건강보험의 실시와 의약분업의 시행 과정에서 의료대란을 겪은 것은 분명 사회 혹은 개개인의 많은 고통을 동반했다. 그럼에도, 우리 국민의 건강을 담보로 해왔던 의료보험과 의료계의 구조적 문제에 대해 깊이 생각하고 보다 실질적인 대책 마련의 기회가 되었다는 것은 긍정적으로 해석해야 한다.

한가지 아쉬움이나 바램이었다면, 죽음을 눈앞에 두거나 해산의 고통을 겪고있는 환자를 두고서 시술을 거부했던 의사들의 파업은 의사와 환자간의 불신을 초래했을 뿐만 아니라 히포크라테스 선서에 대해 깊이 숙고해야할 만한 것이 아닌가 생각한다.

만약 의사들이 좀더 전문가로서의 윤리와 책임의식을 가지고서 행동했더라면, 국가정책 홍보와 이해정도가 낮은 우리사회에 무조건적인 반발감을 불러일으키는 행위 이전에 보다 이성적으로 접근하여 재정확보 투쟁과 같은 본질적 문제의 지적과 대책을 내놓을 수 있지 않았을까 토로해본다.

어떤 제도이고 간에 단점이나 미비한 점이 없을 수 없는데, 최근 의약분업을 교묘히 이용하는 병원-약국간의 담합 행위는 의사들의 파업중지와 동시에 또다른 고민으로 다가왔다. 또, 자신들의 재정에 결코 도움이 되지않는 의료보호 대상자들에게는 병원도 약국도 어디서나 불친절하다 못해 시술과 판매를 거부하는 폐단의 소식도 접한다.

의사·약사 모두는 이번을 기회로 소명을 가진 전문가로서의 철저한 윤리의식을 재고해야 하겠다. 이것은 앞으로 현장에 나가 사회사업가로 활동할 예비사회사업가로써 오늘 우리에게도 필요하며 충분한 고민을 요하는 사안이 아닌가 의약분업과 의료대란에 비추어 생각해 본다.

◎  성  폭  력  ◎

광주를 들러오는 길에 우연히 TV프로그램에서 성폭력에 관한 특집 다큐멘터리를 보게 되었다. 지난 10여년 간에 걸쳐 성회롱의 단어가 우리 사회에 널리 알려지고 성추행과 성폭력이 여성뿐만 아니라 우리 주변에서 흔히 접할 수 있는 인권운동과 운동을 넘어선 권리적 차원으로 인식되기까지 집중 보도되었다.

평소 학내 여성운동을 접하면서 그리 낯설지 않은 성폭력의 의미에 대해 몰랐던 부분과 통념에 갇혀 있던 나 자신을 깨달았고, 그 실태까지 보았을 때는 심각하구나 하는 생각을 하는 계기가 되었다. 수업시간에 다루어진 성폭력 주제 또한 같은 자극이 되었다.

특히, 서울대 우조교 사건으로 성희롱이 법적 처벌로써 인정되고, 김부남씨 사건으로 그 동안 은밀하고 개인적인 문제로만 치부되었던 성폭력의 유형·범위·개념의 소개는 얼마나 좁은 시각에서 그리고 은연중에 갖고있던 가부장적 사고에서 성폭력을 바라보았던 가를 알 수 있었다.

발표문에 소개된 것처럼 성희롱·성추행·성폭력이 최근 직장 내에서, 친족간에, 동성간에, 아동들에게 심지어 사이버 공간과 대학 내에서 등 사회전반에 걸쳐 행해지고 있다는 것은 놀라운 일이 아닐 수 없다. 이것은 성폭력 근절을 위한 여성들의 노력으로 고발사례가 많아짐에 따라 그 통계적 숫자가 증가하거나 숨어있던 사례들이 외부로 드러난다고 해석할 수도 있겠지만, 무분별한 성개방 등 사회의 성적문란 현상도 그 이유중의 하나라고 생각한다.

성폭력은 왜 일어날까? 성차별적 사회구조, 왜곡된 성문화, 성교육의 부재 등 여러 가지 이유에 대해서 모두 인정하는 바이다. 그 중에서도 개인적으로는 남성들의 성적본능에 대한 자제력이 부족한 것에 가장 큰 이유로 꼽고 싶다.

군복무 중에 있었던 일인데, 산중에서 일하고 계시던 할머니를 처녀로 보고 강간한 한 병사를 보았다. 분명 할머니 였음에도 진술하는 내내 젊은 여성이었다고 그 병사는 주장했다. 물론 극적인 예이지만, 이런 남성들의 성적본능을 자제하지 못하는 것은 본능을 승화시킬 만한 대책(독서· 음악감상 등의 취미활동이나, 운동경기·여행·레져 등의 여가활동)이 활발하지 않기 때문이기도 하다. 이것은 이런 활동을 위한 여건이 부족한 것이 아니라, 남성 세계내의 가부장적 사고 중심의 성문화와 남성들간의 대화 속에서 승화할 수 있는 길을 차단 당하게 되다는 것에 그 심각성이 더하다. 이것은 또 어릴 적부터 접했어야 할 올바른 성교육의 부재도 한 원인이 될 수 있다.

발표문 중에는 재미있는 것이 있었는데, 바로 성폭력에 대한 잘못된 통념에 관한 보고였다. 나는 어떤 통념들에 사로잡혀 있을까? 진단해 볼 수 있는 좋은 기회였다.

대부분의 성폭력이 피해자의 가까운 주위 사람에게서 일어난다는 것은 어렴풋이 알고 있었으나, 전체 70%이상을 차지할 만큼의 높은 수준이라고는 생각지 못했다. 또, 성폭력 피해대상자가 젊은 여성 못지않게 13세 미만(30%), 13-19세 미만(20%)의 미성년자와 같은 어린 여성에게 일어난다는 것은 상당히 충격적이었다. 강간 시에 심리적 불안정이나 위협 등의 이유로 여성이 저항하기 힘든 상황에 대한 설명도 충분히 납득이 되는 새로운 사실이었다. 아울러 이런 전체적인 부분에 있어 나또한 얼마나 잘못된 부정확한 통념에 사로잡혀 있었는가를 다시 한번 생각하게 되었다.

그러나, 성폭력은 억제할 수 없는 남성의 성충동 때문이 아니라 대부분의 성폭력이 지속적이고 계획적인 것으로 미루어 순간적인 성충동이 아니라는 지적에 대해서는 약간의 다른 생각을 가진다. 물론 성폭력 발견 당시 상황은 이미 계획적이고 지속적인 것이라고 말할 수 있겠지만, 그런 지속적이고 계획적인 성폭력의 시발점은 앞서 언급했던 남성의 성충동이 절대적인 이유가 아닐까? 라는 약간은 다른 생각을 해본다.

성폭력특별법과 가정폭력관련법 등에서 성폭력을 규제하고 있는 실정에서 이제 좀더 강력한 법 집행과 아울러 피해자들 특히, 절대다수의 피해자인 여성 스스로 인권확보 차원의 운동과 노력들이 필요하다 하겠다. 하지만, 성폭력에 대한 사회구성원의 인식전환을 위해서는 남녀가 다같이 이 문제에 대해 담론할 수 있어야하고, 성담론 등의 올바른 성문화 정착을 위한 노력과 어릴 적부터 성교육이 필요한 현실이다.

올바른 법집행과 인식개선을 위한 하나의 방법으로 성폭력 피해자를 오히려 수치심을 갖게 한다거나 개인적 문제로 치부해버리는 사회적 통념과 제도적 상황에 대한 수정작업도 필요하다. 성폭력 피해자로서 인식되기 이전에 순결을 잃은 여성과 같은 식으로 이해된다거나 여성 스스로 그렇게 자기비하를 시킨다면 성폭력의 문제를 풀기 위해서는 더 많은 노력과 시간들이 투자되어야할 것이다. 자신의 인권을 침해당한 피해자로써의 인식을 위해서는 성폭력 피해 후의 조치도 상당히 중요하다. 어쩜 이것은 성폭력 예방만큼이나 중요하다.

예를 들어, 피해자로서 당당하게 타인 앞에 설 수 있어야하고, 성폭력 사건자체가 은폐되거나 개인적인 것으로 치부되어서도 안되며, 성폭력으로 인한 육체적·정신적 피해의 보상이나 출산될 아이를 위한 대책까지 마련해 주어야하고 당연히 요구되어져야 하는 아주 구체적인 부분의 규제나 대책이 필요하다. 그래야만 성폭력을 법적으로 규제한다 할 수 있고, 피해자로서 인정받으며, 이것은 곧 사회의 인식개선에 긍정적인 영향을 줄 수 있을 거라 생각을 한다.

성폭력 추방, 성폭력 근절, 성폭력 없는 세상으로의 발걸음은 아직도 많은 방해물이 기다리고 있다.

앞서 얘기한, 성폭력의 개념·범위·원인들을 나름대로 분석하고 자료를 통해 알았음에도 아직 해결되지 않은 개인적인 문제가 남아있다. 어쩌면 이것은 극히 개인적일 수 있다고 하겠지만, 내 주변의 많은 사람들과의 대화 속에서 이것이 결코 개인적인 문제만은 아닌 듯 싶다.

그것은 성문제나 가정 내에서의 성폭력문제, 매매춘 문제 등이 오랜기간 우리 사회에 만연되어 있으면서도 우리사회가 성문제 만큼은 공론화 하는 것을 꺼려하고 남성의 성적 일탈이나 외도, 가정폭력에 대해서는 관대한 이유로 인해 문제자체가 이슈화되지 못하는 이중적 사회구조에의 문제이다.

또, 여성과 어린이를 남성과 어른에 비해 낮은 존재, 함부로 대해도 되는 존재로 여겨 가정이나 직장, 사회에서도 지배와 복종의 위계관계에 놓이게 되고 이러한 성차별적인 사회분위기는 성폭력을 부추기거나 남성에게 성폭력을 행사하게 유도하고 때론 면죄부까지 주는 이중적인 성윤리를 형성시킨다.

매스컴에서 성폭력 사건을 접할 때에는 가해자나 사건에 대한 분노를 마음껏 표하면서도 막상 자기 주변에 그런 사건이 발생했을 때는 사건자체에 대한 관심보다는 호기심과 현실에 타협한 시각으로 사건을 바라보게 되는 이중적인 성의식도 있다.

장황하게 얘기한 □성에 대한 이중적인 사회구조□, □이중적인 성윤리□, □이중적인 성의식□에 대한 명확한 개념정리는 없다. 다만, 얘기하고 싶은 것은 법률제정과 성폭력 근절운동과 같은 법적규제나 사회인식의 변화 노력에도 불구하고 이런 모순된 관점이나 인식이 개개인의 내면깊이 뿌리박혀 있는 것은 아닌가 하는 고민도 해본다.

성폭력은 반드시 근절되어야 한다. 하지만, 그 누구도 성폭력없는 세상을 확답할 수는 없을 것이다. 마치 범죄없는 세상을 기대하는 것과 같은 것이 아니겠는가? 하지만, 한가지 분명한 것은 남성과 여성의 구분을 벗어나 한 인격체에 대한 존중으로서 성폭력은 예방되고 근절되어야 하며, 이를 위해 모두는 끊임없이 노력해야 한다.

◎ 아 동 학 대 ◎

성폭력 문제만큼이나 가정내의 문제로 울타리를 넘어서는 안되는 부끄러운 일로 치부되는 것이 아동학대의 문제가 아닌가 싶다. 이러한 아동학대에 대한 인식은 최근 김신애양 사건이후 가정내의 문제나 덮어두어야 할 문제가 아닌 사회에 공론으로 제기되고 법적처벌의 대상으로 자리잡아 가고 있다.

수업시간의 발표에서 알 수 있었던 아동학대의 개념을 보면 협의의 개념으로 부모 혹은 양육자가 아동에게 의도적으로 가하는 신체적·성적학대를 말한다. 또, 광의의 개념으로는 양육자 및 주위의 환경이 아동의 적절한 발달이나 복지의 보장을 저해할 가능성이 있거나 현재 저해하고 있는 모든 발달영역상의 손상 즉, 아동의 평등한 권리와 자유를 박탈하고 방임하는 가정내의 문제나 사회·제도 등의 환경에서 벌어지는 모든 것을 포함한다. 여기에서 아동학대의 문제는 직접적인 신체적·성적학대의 협의개념을 넘어서 권리와 자유를 박탈하는 것과 방임까지도 포함하는 광의의 개념으로 발전해야 함은 분명하다.

이러한 아동학대의 근본적 원인으로 발표문에는 여러 가지 관점의 이유들을 제시하고 있는데, 무엇보다도 아동에 대한 잘못된 시각에서 연유된다고 생각한다.

농경사회의 노동력이나 산업사회에서의 미래 노동자로 아동이 인식되는 것을 구태여 주장하지 않더라도, 가정의 교육이나 교육현장인 학교나 사회에서의 일반적인 시각은 아직도 아동은 무조건 보호받아야 되고 사회나 어른의 시각에서 양육·육성되어져야 하는 대상이다. 보다 심한 경우에는 부모가 자신의 욕망을 대신할 개체로까지 인식하기도 한다.

이러한 시각에서 아동은 지나친 가정과 부모의 관심과 욕심으로 정신적 스트레스를 받게된다. 신체적 학대 이전에 아동기의 정서적·신체적 특성이 이해되어야 하며 미래의 사회구성원이나 부목의 욕망보다는 현재 아동기에서 아동이 원하는 즉, 권리와 욕구가 충족되어야 하는 것과는 전혀 상관이 없는 듯 보인다.  물론, 아동학대의 큰 원인이 되는 가정의 빈곤, 부모의 갈등, 부모의 열등의식, 사회의 아동에 대한 처벌 용인 등의 이유도 지속적인 사회계몽과 교육·홍보 등을 통해 개선되어야 할 것이다.

아동학대의 실태보고에 의하면 체벌·방임 등의 차원을 넘어 살인으로 이어지는 극도의 상황까지 발생하고 있다. 이것을 단순히 부모의 정신이상이나 지나친 가혹행위로 인정하고 개인의 문제로 인정해 버리고 무시하기에는 심각한 문제이다. 이런 상황에서 아동학대의 예방과 대책으로 많은 것을 보고하고 있지만, 그 중에서도 아동학대 신고로부터 출발되는 사회의 인식전환이 시급하고 중요하다고 생각한다.

자라면서 누구나 한번쯤은 부모나 선생님 혹은 연장자로부터 맞았던 기억이 있는 □사랑의 매□라는 것부터 인식전환을 해야한다. □사랑의 매□라는 것은 그 개념과 기준이 애매한 만큼이나 그 동안 아동학대의 저변에 깔려있었다고 생각한다. 그것은 곧 아동학대를 정당화시키는 사회분위기를 유도해 왔으며, 개인적인 문제나 가정의 문제로 치부하게 하여 신고에 대한 의무나 요구를 흐리게 했다.

이런 여러 가지 경우를 살펴볼 때, 올해 개정된 아동복지법 내의 아동학대 방지나 신고의무 조항은 바람직하다 할 수 있다. 그럼에도 좀더 적극적인 법의 규제와 정책적 접근을 위해서는 아동학대에 대한 구체적 범위의 설정과 신고된 경우의 후속조치에 대한 보장의 마련이 필요하다.

유교사상과 가부장적 사회구조 내에서 자녀의 처벌에 대해서까지 타인이나 국가가 왈가왈부 하느냐는 인식과 교육적 차원의 □사랑의 매□라는 인식, 아동의 미래를 위한다는 극성스러울 정도의 교육열, 아동을 소유물로 여기는 인식 등은 더 이상 계속되어서는 안된다. 이제는 아동학대의 예방과 사후대책에 대한 고민을 넘어서서, 지금 아동기의 과정에 있는 아동의 권리와 욕구를 인정하고 반영할 수 있는 사회인식의 틀이 필요하다.

사회복지사도 개정된 아동법에 의하여 아동학대 신고의무자 중의 한 사람이다. 아동에 대한 올바른 관심으로 나부터 아동학대 예방과 아동복지의 올바른 건설을 위해서 노력해야 겠다는 생각을 해본다.

◎ 복지국가의 발달 ◎

미팅을 나가서 □복지가 뭐예요? 복지국가는 어떤 것입니까?□ 라는 질문에 30년전이나 지금이나 대답하기 곤란한 것은 여전하다며 우스갯소리를 하시던 한 교수님이 생각난다.

□복지□와 □복지국가□는 무엇인가? 많은 학자들이 정의해 놓았음에도 선뜻 머리속에 입력되거나 명확한 한 문장으로 정리되기란 참으로 어려운 것 같다. 그런 면에서, 복지국가의 발달을 살펴보는 것은 좋은 접근방법이 아닐까 생각한다.

복지국가는 서구 산업사회에서 자본주의 산업화의 급속한 진전으로 노동계급의 수적 증가와 조직적 강화에서 중요한 변화를 보이기 시작했다고 할 수 있다. 이는 1880년대의 비스마르크 집권하의 독일을 비롯한 유럽의 다수 국가에서 이러한 영향으로 복지문제의 일면 진보가 있었음을 통해 알 수 있다.

또다른 측면에서, 복지국가는 세계대전의 폐해나 경제적 위기에 따른 산물로서 모습을 드러내고 변화해 왔다고 할 수도 있겠다. 이는 두 번에 걸친 세계대전 이후의 전후 처리과정이나 세계경제공황의 회복을 위한 노력들에서 알 수 있다.

어떠한 이유에서이건 간에, 복지국가의 발달은 세계 역사의 흐름에 기반하고 있다. 1920-45년의 복지국가 정착기를 지나 1975년까지의 팽창기를 넘어 지금은 1973년 오일쇼크 이후 복지국가의 정체기 및 위기의 시대를 맞이하고 있다.

복지국가 위기에 대한 의견은 분분하다 할 수 있는데, 1973년 오일쇼크 이전의 경제적 호황과 더불어 국가의 복지예산에 대한 막대한 증대와 사회구조적 정치적 압력에 따른 복지국가 정책은 1973년 오일쇼크에 따른 세계경제의 위기에 대한 재해석에서 복지부분의 예산삭감과 복지국가 역할의 축소 등의 의견으로 복지국가의 위기론이 대두되었다. 다른 한편에서는 그럼에도 복지국가의 과부담, 복지국가 정당성의 확보문제와는 상관없이 복지국가에 있어 불가역성의 논리로 복지국가가 끊임없이 발전해간다는 입장에서 지금을 복지국가의 위기가 아니라는 주장도 있다.

일부 서구 국가들은 국가에 집중되어 있던 많은 역할들을 민간부분에 이양한다거나 혼합형태로 변화시킴으로서 □복지다원주의□ 혹은 □복지혼합□의 정책전환을 실시하고 있기도 하다.

1997년 IMF 국가 총체적 경제위기 상황하에서 일면 회복의 기미를 보이던 국가 경제가 다시 제2의 금융위기가 초래할 것이라는 설이 떠돌고 있는 오늘날 우리 나라의 상황은 과연 복지국가의 위기인가에 대한 고민을 해 본다.

금융위기의 상황에서도 현 정부는 □생산적 복지□를 국정이념의 하나로 내세우면서 외적으로는 복지국가를 지향하고 있다. 경제위기의 여파를 탈출하기 위한 노력으로 실업대책이나 빈곤층의 생계보장을 위해서 사회복지관의 수적증가와 사업지원, 복지정책의 다양한 시도는 분명 한국에서는 복지국가의 위기라는 말을 무색하게 하는 듯 하다. 특히, 10월1일부터 시행된 국민기초생활보장법은 빈곤의 구제를 국가가 책임지며, 더 이상 복지서비스가 시혜적인 의미가 아닌 국민의 당연한 권리로 인정되는 진일보된 복지국가의 모습을 말한다고 할 수 있다.

이런 경제위기 상황하의 복지국가 혹은 복지정책의 다양한 시도는 아주 긍정적으로 해석될 수 있지만, GNP 대비 사회복지예산의 지출 수준이 선진국에 비해 턱없이 부족한 수준이라든가, 진일보된 사회복지제도의 시행을 위한 물적·인적자원의 확보가 근본적으로 부족한 상황은 과거로부터의 진행형으로서의 위기가 아닌 미래형으로서의 위기라는 말로 표현하고 싶다.

다시 말해, 우리 나라에서의 복지국가 정책은 높은 수준에서 감소되는 것에 대한 위기라기 보다는 이제 복지국가를 지향하는 시기에서 그 기반을 탄탄히 하지 않는데서 오는 위기라고 설명할 수 있겠다.

복지국가 정책이 과거 국가 정당성 확보나 이익집단의 정치적 산물 혹은 국가의 시혜적 수준을 넘어 자원의 재분배와 국민의 안녕을 보장하기 위한 국민의 권리차원으로 발전하기 위해서는 필요한 재정의 확보와 정당조직의 활성화, 국민의 인식수준 성장, 사회복지계의 노력 등이 절실히 요구되며, 이를 통해 한국의 미래형 복지국가 위기를 넘어서야 할 때가 아닌가라는 생각을 해본다.

◎ 사회복지정책문제의 형성 ◎

□국민기초생활보장법의 성공적 시행을 위한 인력확충□, □구조조정 대상 지방 기능직 공무원의 사회복지 직렬전환 반대서명운동□, □장애인시설 종사자들의 근무시간 단축을 위한 결의대회□, □장애우 차량 LPG 현행가격 유지를 위한 결의대회□ 등 요즘 사회복지계의 일면에서는 사회복지문제의 이슈화 작업들이 한창이다.

□사회복지정책문제의 형성□에 관해서 수업시간을 통해 알기 이전에는 이러한 이해나 개념에 대해 들어본 적도 생각해 본적도 없는 나 자신의 무지함을 깨닫고 이제는 위와 같은 말도 해본다.

수업시간의 다양한 예제와 개념정리를 통해 많은 고민들과 새로운 생각들을 하게 된 것이 사실이다.

수업시간에 다루어진 내용들에 의하면, 그 동안 사회복지문제는 당사자인 클라이언트의 참여나 사회복지전문가의 활동영역으로 스스로 규정짓고서 애초에 한계를 포함한 문제이슈화나 아젠다 형성과정의 좁은 길을 걷고 있었던 사실을 발견했다. 이것은 계획적인 이슈화과정을 통하여 의도적으로 정책결정에 까지 이를 수 있는 공공의 아젠다 형성과정이 얼마나 중요한가를 알게해주는 좋은 계기였다. 그러한 시각에서 서두에 언급했던 최근의 사회복지문제나 이슈들은 다양하게 해석될 수 있고 진행시킬 수 있음을 알았다.

그 중에서 이슈화 될 수 있는 의제는 어떤 것이 있으며, 그 전략은 또 어떠하며, 이런 문제 이슈의 견제에 대한 예를 생각해보았다.

지난 9월7일 서울역에서는 장애우 이동권쟁취를 위한 결의대회가 열렸다. 결의대회의 핵심쟁점중 하나는 장애인 이동권의 보장을 약속해주는 □장애우 차량 LPG 가격의 인상에 대한 저지투쟁□ 이었다. 이것은 다양한 법적근거와 대책의 마련에도 불구하고 시행에 있어 미비한 장애인정책에 대해 비난하는 또하나의 문제로 등장했다.

이러한 이슈에 대해 장애계는 정부에 현행가격 유지의 의사를 전달했고 이후 수렴되지 않자 9월7일 대규모 집회의 형태로 공론화 시켰다. 정부는 사태가 여기까지 이르자 인상된 분의 LPG 가격에 대해서는 다시 차량소유자에게 일정 금액으로 나눠주며, 이를 전 장애우에게 확대지급하겠다는 대책으로 제기된 문제의 이슈화에 대하여 □직접적 대이슈 전략(이슈에 대한 상징적인 보상을 제공하거나 재보증 함으로써 이슈를 약화시키는 것)□을 내 놓음으로서 무마시키려 했다. 그러나, LPG 가격 인상분의 재분배를 통해 지급대상을 전체로 확대시킨다는 것은 국가의 시혜적 복지정책의 의미로 해석되며, 정부에 의한 일방적인 소득재분재라는 자기모순에 빠지게 된다.

그리고, 또하나 현재 사회복지계의 가장 큰 이슈인 □구조조정 대상 지방 기능직 공무원의 사회복지 직렬전환 반대서명운동□을 살펴보자.

국민기초생활보장법의 성공적 시행과 앞으로 국가 사회복지정책의 기반 확립을 위한 사회복지 전담공무원의 인력확충은 정부가 몇 번에 걸쳐서 약속한 것이다. 그 와중에 정부는 신설되는 직책(사회복지 전담공무원)의 증원과는 반대로 한편에서는 지방 기능직 공무원의 구조조정이라는 고충을 안게 되었다. 상반된 인원증감의 탈출구로 구조조정 대상자들을 사회복지 직렬로의 전환이라는 발상을 하게된다. 사회복지 전문화를 끊임없이 주장하고 있는 사회복지계에세는 용납될 수 없는 납득이 되지않는 시도로 받아들여 졌고, 급기야 1만 사회복지인의 반대서명 운동의 형태로 정책결정에 대한 문제제기를 했다.

반대서명운동 자체에 대한 언급은 이쯤에서 그만하고, 직접 참여한 반대서명운동의 과정에서 많은 것을 생각하게 되었다.

먼저는 3일만에 6천여명이 넘는 서명운동 동참자들을 보면서 사회복지문제의 이슈화나 아젠다형성을 위한 거대하고 통합된 이익집단의 필요성을 느꼈다. 미국사회복지사협회(NASW)가 미국내에서 얼마나 중요한 이익집단으로서의 영향력을 행사하고 있는지에 대해서는 여러번 들었다. 그것과 같이 이번 한국사회복지사협회(KASW)의 노력을 통해서 그 필요성을 절감했다.

또하나, 이번 서명운동과 병행해서 보건복지부장관, 행정자치부장관, 국회사회복지분과, 국회행정자치분과 그리고 아젠다 형성에 영향력을 행사할 수 있는 국회의원들에게 항의·탄원메일 보내기 운동도 함께 했는데 참여를 하였다. 보건복지부와 행정자치부의 투고란에 접속했을 때, 의약분업에 대한 투고를 비롯해 사회각계의 수많은 투고 글들을 보고 놀라지 않을 수 없었다. 그러나, 그 중에서 사회복지문제 관련의 투고는 좀처럼 찾기 힘들었다. 아니 거의 없었다. 새삼 사회복지정책문제의 이슈화 전략에 대해 많은 생각을 하게되었다.

우리 나라는 아젠다 형성에 관한 모형을 살펴볼 때, 동원모형(정부기관에서 먼저 이슈가 창출되고 국민들의 지지획들을 위해 공공화되는 모형)이라 할 수 있는데, 이런 모형일수록 이슈화의 전략을 클라이언트나 사회복지전문가 집단의 이슈제기를 넘어서 정책입안자들로부터 문제제기가 될 수 있도록 많은 시도들을 하는 것이 중요하다 할 수 있다.

사회복지문제가 소수의 약자들에게만 국한된 문제로 치부되어 의약분업과 같이 공공아젠다로서의 성격을 지니기 힘든 우리 사회에서, 앞서 말했던 사회복지계 내의 거대하고 통합된 이슈제기를 위한 이익집단의 형성과 더불어 정책입안자들을 겨냥한 문제제기의 전략도 절실함을 많이 느꼈다.

◎ 사회복지정책의 결정과 집행  ◎

정책결정자가 문제해결을 위한 대안들 가운데 어떤 것을 선택하기 위한 행위 또는 과정을 정책결정이라 하며, 의도된 정책목표를 달성하기 위해 결정된 사항을 구체화시키는 활동을 정책집행 과정이라 한다.

단순히 개념정리만 하자면 이렇게 쉽게 보이지만 그 과정에 영향을 주는 요인이나 변수들까지 이해하기에는 아주 힘이 들었다. 각각에는 이론모형들이 있는데 예를 생각하면서 살펴보는 것은 참으로 흥미로웠다.

사회복지정책결정에 관한 이론모형으로 합리모형, 만족모형, 검증모형, 혼합모형, 최적모형, 쓰레기통모형을 소개하고 있는데 이해된 부분에 한해서 얘기하면 다음과 같다.

합리모형은 정책결정자가 고도의 합리성을 가지고 있어 주어진 상황하에서 최선의 정책 대안을 찾아낼 수 있다고 보는 모형인데, 이런 인간의 인지적 능력에 대한 확신만큼이나 이면의 인간 이성이나 비합리성에 대한 비판도 거세다. 또, 소개된 매몰비용(sunk cost)의 문제도 있어 모형에서 제시하는 것만큼 간단하지는 않은 듯 하다. 예를 들자면, 수업시간에 소개된 지역에서 부지매립을 했는데 마땅히 사용할 수 없어 방치된다거나 청소년 수련관을 각지에 건립했는데 이용이 없다던가 하는 문제이다.

만족모형은 정책결정자가 비교적 합리적으로 정책을 결정할 수 있으며 최선이 아닌 만족할 만한 대안을 선택하게 된다는 이론모형으로 이것 역시 그 만족스러움에 대한 객관적 기준이 없다던가 책임회피의 보수적인 면에서 한계점을 가지고 있다고 비판받고 있다.

점증모형은 과거의 정책결정을 기초로 점증적 차이를 반영하여 약간 수정한 채 정책을 결정한다는 모형으로 연속성이나 실현가능성 높은 대안을 산출한다는 이점은 있지만 과거부터 행해오던 정책에 대한 올바른 평가가 없는 점증적 수정·보완 작업은 잘못된 정책을 유지하는 수단이 될 수 있는 한계를 갖고 있다. 우리의 의료보험이 500인 이상 사업장의 의무가입에서 통합의료보험인 국민건강보험이 되기까지의 과정은 이를 잘 설명하고 있다.

최적모형은 정책결정이 체계론적 시각에서 파악되고 정책성과를 최적화하려는 모형으로 경제적 합리성과 초합리성을 기반으로 하고 있다. 이번 국민기초생활보장법의 시행동기가 김대중 대통령의 8·15 광복축사에서 비롯되었으며 이후 급속히 추진된 점이나 시행전후의 많은 경제학적·본질적 문제에 대한 논란은 이 모형을 잘 설명해 주고 있다.

정책집행의 의미는 개인적 이해의 부족 때문인지 생소한 것이어서인지 선뜻 이해가 되지않는 면이 많았다. 그럼에도, 수업시간 발표자가 강조한 매츠매니젠과 사바티에의 이론모형에서 설명되는 정책내제 변수와 비정책적 변수 즉 환경적 변수에 관한 이해를 위해 부단히 탐구해 보았다.

정책집행의 다양한 이론모형들은 위의 두 변수들로 어느 정도 구분지을 수 있다. 예컨대, 판미터와 판호른의 모형에서는 정책의 기준과 목표·자원·조직간의 의사전달 및 추진활동·집행기관의 성격 등은 정책내제의 변수로, 정치·경제·사회적 조건·집행자의 성향은 비정책적 변수로 이해될 수 있다. 볼만의 모형에서 설명할 정책형성과정과 정책집행과정은 약간의 차이는 있어도 비슷한 개념으로 이해될 수 있다.

즉, 정책집행을 구조화 할 수 있는 능력의 정책내제 변수와 정책에 영향을 미치는 비법규적 비정책적 변수로 볼 수 있다는 것이다.

어쨌든, 정책의 집행과정에서 작용하는 변수들이 다각도로 존재하며 이것은 큰 영향력을 행사하고 있다. 여기서 역설로 이러한 변수들을 정책결정의 직접적인 영향권밖에 있다고 할 수 있는 시민들이 이용할 수 있겠다는 생각을 해 보았다.

적합할지는 모르지만 볼만의 모형으로 □청소년 문화장려 정책□을 집행한다는 가정을 들어 이상의 내용을 나름대로 적용시켜 보았다. 서툴지만 다음과 같다.

청소년 문화의 부재와 비행문화의 급속한 파행을 문제로 삼고, □올바른 청소년 문화정책의 확립□이라는 정책 목표설정과 □기존 청소년 수련시설을 이용한 프로그램 개발□이나 □청소년 축제 활성화□ 등의 정책수단을 가지고, 문화관광부나 보건복지부 산하의 집행구조를 갖추는 정책형성과정이 성립되면, 이러한 정책형성의 집행을 위해 자금조달이나 자원발굴을 위한 시도를 하고, 집행구조내의 관리·통제·추진 구조를 갖춘 후 그에 응하는 규칙과 규제의 제정 및 정책홍보 등의 집행과정을 밟는다. 이러한 과정에는 앞서 다루었던 정책결정에 영향을 줄 수 있는 다양한 요소들을 개입시킨다. 특히, 정책집행구조의 외적요인이 될 수 있는 전문가 집단이나 학계 혹은 시민단체와의 연계나 경제·사회적 영향을 고려하고 수용·절충하여 정책을 집행한다. 집행 후에는 평가작업을 통해서 정책성과를 측정해 볼 수도 있다.

막연하게나마 그리고, 이것이 적합할지도 모르는 채 한번 연관지어 생각해 보았다.

이해의 수준이나 정리에 있어 미흡하지만, 정책결정과 집행에 작용하는 다양한 변수들을 생각할 수 있었고 관련된 모형들을 알아볼 수 있었다.

◎  맺   음   말  ◎

학기 중반까지 사회복지와 이데올로기의 연관성을 심층 공부하면서 사회문제에 대한 시각을 넓혔다면, 후반기의 사회복지발달사와 사회복지정책 전반에 관한 이론적 접근과 병행한 현 사회의 제문제를 발표수업 함으로써 전체적으로 정책적 접근에 대한 것들을 많이 배웠다.

특히, 의약분업·성폭력·아동학대 등의 발표를 통해서는 흐릿하게 알고있던 부분이 일부분 명확해지고, 그렇게 됨에따라 대안없는 고민과 비판에서 벗어나 구체적인 현황과 원인분석을 통한 구체적 대안들도 고민하고 공유할 수 있게된 것 같다.

정책이론의 수업시간 특히, 아젠다 형성과정에 대한 수업이나 정책집행결정과정에 대해 배웠을 때는 사회복지계의 많은 이슈와 정책들에 대해 부족하지만 나름대로 이슈제기의 과정과 방법들을 연관시켜 생각하는 시도를 하게되었고, 직접적인 정책결정 과정에 영향을 줄 수 있는 방법들을 고민함으로서 갇힌 시각에서 조금은 벗어난 마치 어두운 터널에서 저 멀리 보이는 희미한 터널출구를 느낄 수 있는 희열도 맛보았다.

매주 한번씩 때론 그 이상 조별 모임을 갖는다거나 필요하다면 기관방문 등을 해왔던 시간들이 결코 쉽지만은 않았다. 시간과 노력들의 투자는 물론이거니와 지속적인 관심을 갖는다는 것이 매우 힘들었다. 이제 한 학기가 지나는 지금에서야 그 시간들이 얼마나 소중한가를 마지막 수업이 다가올수록 더욱더 느낀다.

또, 곧 발표를 앞두고서 자신들의 발표문이나 가진 내용들을 조금이라도 더 많이 알려주려고 버둥거리던 동료학우들의 심정을 이해하면서 고맙게 느껴진다.

짧은 시간이 아닌 충분한 시간이 주어져서 터놓고 마음껏 토론할 수 있는 시간이 있었다면 더욱 좋지 않았을까 아쉬움도 남지만 그것은 나 자신을 위한 몫으로 남겨두는 것이라 생각하면서 좀더 공부해보자 채찍질도 함께 한다.

아는 것만큼 실천할 수 있다고 했다. 우연한 기회로 두드려 보았던 정부기관의 투고란을 방문한 후 많은 생각을 했는데, 이제 사회복지문제나 사회문제에 대해 사회구성원의 한 사람으로써 직접 개입도 해보고 입장표명·의견제시 등도 하면서 한 학기동안의 수업에 보답해야 하지 않을까? 그러기 위해서는 공부를 좀더 해야겠다는 생각도 이 시간 가져본다.

- 감사합니다.